读《中国国家治理的制度逻辑》有感

时间:2020-01-15
读《中国国家治理的制度逻辑》有感

  读《中国国家治理的制度逻辑》有感

  周雪光,美国斯坦福大学的博士、社会学系讲座教授。《中国国家治理的制度逻辑》一书是他积十年中国乡村的田野观察,以同吃、同住、同劳动的方式真实地体验中国乡村基层治理和基层社会,潜心研究中国国家治理制度的一个阶段性总结。洋洋洒洒三百多万字不仅为我们讲述了一个个他亲历的"故事",更从这些微观的小事件中梳理出回应国家治理这一宏大问题的理论脉络,作为一个海外学者的学术精神令人感佩。尤其是他从两个村庄的修路故事,一个政府部门的检查验收过程这些或大或小的现象背后,努力寻找把握国家治理的逻辑线索,使我这个曾经有过基层治理工作经历的"过来人"颇受启发,获益良多。

  《国家治理逻辑与中国社会》

  在本书的第三单元《国家治理逻辑与中国社会》一章中关于通往集体债务之路:两个村庄的故事一节,作者为我们呈现了一幅似曾相识的基层工作话剧。作者写到:"国家治理逻辑贯穿于自上而下的政策落实执行过程之中,而且在这一过程中必然遭遇官僚体制和基层社会各自的组织逻辑。正是在这些不同制度逻辑的相互作用中,在基层官员的应对策略中,在民众百姓的具体反应中,国家治理逻辑获得具体、实在的呈现,并在国家、基层政府、民众的日常互动过程中被重新塑造。"在此,先让我们从作者讲述的发生在本世纪初,桑干河畔中国北方一处叫做上坡村和下坡村,被挑选出来的两个村镇参加的"村村通"项目,切入话题。

  上坡村和下坡村彼此相邻,都种植同样的农作物――玉米、葡萄和其他水果树木。两个村的田地紧挨着,在一些地方还犬牙交错,这两个村的相似之处仅限于此。在其他的诸多方面,这两个村可谓大相径庭。多年来,上坡村在对待上级布置的任务像是一个带头人,多次率先进行创新改革,而下坡村都是扮演着追随效仿的角色,而且力度有限、规模较小。这两个村如此较大差异的原因,看似来自这两个村不同的领导班子。上坡村有一个稳定的权威中心康书记,他多年来既是党支部书记又是村委会主任。而下坡村却相反,村领导经常更换变动。其主要原因并不是因为人们争夺领导位置,比这更糟糕的是,村里很少有人对村领导的职位感兴趣。这背后隐藏的逻辑为何?

  在"村村通"项目动工前夕,这两个村的集体资产也有很大差异。上坡村每年有30余万元稳定的村集体收入,宽敞的村委会大院,骄傲地展示着该村的政绩和经济成就。下坡村则是相形见绌。每年勉强1万元村集体收入,村委会大院混乱无序、房子破旧不堪、无人照料。

  由此来看,这两个村庄对"村村通"项目截然不同的态度也就不足为奇了。上坡村的康书记主动要求参加这一项目;而下坡村现任龙书记却是百般推诿,最后在各种压力下才不得已勉强参与。

  这样,无论两位村书记的态度是兴高采烈还是勉为其难,到了2004年夏天,这两个村开始了"村村通"项目的启动。那么,两个村庄是如何填补这个项目的巨大资金缺口的呢?在动员资源应对任务以及随后债务危机的过程中,又有哪些机制在发生作用呢?作者通过跟踪调查,首先为我们描述了两个村庄相同的资源动员情形,主要是两个渠道来填补修路项目的资金缺口――捐款和举债筹资。

  政府的"村村通"项目资金只能支付修路所需的水泥,两个村都需要流动资金来启动项目。下坡村的龙书记预支了来年的承包费,收到了一笔村外捐款,还卖掉了一些集体种植的树木。这样,龙书记手上总计有了大约3万元。上坡村做得更好。村党支部号召每位村民捐款,得到了村民的热烈响应。康书记走访了他的社会关系网,特别是那些与村民家庭有关系,现在城市工作的亲戚朋友。这样,上坡村总共得到了22万元的启动资金。同时,两个村的村民都表示愿意为修路出义务工。

  对这个贫困地区而言,这些资金动员的成果还是相当可观的,(www.liecuan.com)但是,这些数额远不能填补资金缺口。待到此项目竣工之时,上坡村修建了4.5公里的公路,为此集体负债大约63万元;下坡村修建了1.5公里,负债大约20万元。对两个村而言,这些债务都是天文数字,而且是在短短的两个月内堆积而成的。

  那么,这两个村的领导是如何融资拆借来应对如此大的资金缺口的呢?两个村都采取了相同的策略――赊账。它们向许多债权人借债,而且没有明确还款期限。获得信用的主要机制是非正式社会关系,即大多数赊账都是通过非正式社会关系和社区基础上的信任实现的。比如通过社会关系得到那些与本村有血缘或亲情联系但居住在外地的富裕人家的捐款。

  随着水泥道路的完工通车,人们最初的兴奋和感激渐渐散去,兑现赊欠承诺的压力开始不断升温,即偿还"村村通"项目巨额债务的第二轮任务开始了。这些债务和讨债活动对村干部产生了巨大压力,特别是康书记的压力尤为不堪。虽然这些债务是村集体所欠,但大多数借款都是基于个人关系,还债的责任都落在了他个人身上。

  时间到了2008年末,"村村通"项目完工后的第四年,下坡村仅剩下2.5万元债务,可望在今后两三年内还清。由于下坡村动员能力有限,修路规模不大,债务也相应有限,所以可以比较从容地应对债务压力。

  与下坡村相比,康书记和他的上坡村则无可奈何地要面对来自上下左右潮水般涌来的讨债人群。

  在简要叙述的以上故事中,我们看到两个村庄对待政府发起的公共项目有两种截然不同的态度和处理方式,而它们也因此有明显不同的经历,其产生的债务压力对村庄集体治理基础产生了深远的影响。一个村庄因此背上了沉重的债务负担,集体资产几近被掏空;而另一个村庄的集体资产基本没有受到大的损伤。

  工程竣工后,积极贯彻执行政府工程的村干部得到了奖励,而贯彻执行不利的村干部被冷落在一边。康书记被镇政府评选为"模范党支部书记",并在全镇干部大会上得到表彰,而下坡村龙书记在来年换届时被换掉了。

  在以上描述的情景中,我们不难发现有两个相互关联的过程贯穿始中。第一个过程是有关"政治"的故事,这是一个有关基层政府组织执行国家政策,以及政府官员与村干部之间互动的逻辑。第二个过程是有关"社会"的故事,即社会制度、村庄内部和村庄间社会网络关系如何动员资源、解决问题、应对危机的逻辑。官僚制逻辑规定着地方官员在执行国家政策中的应对策略和行为,而社会制度逻辑则塑造了当地行动者在资源动员和解决地方问题中的行动策略。

  作者在"讨论与小结"一节中写到:

  在当前社会这一大背景下,官僚制逻辑的关键是对上负责的激励设计和任务环境。在政府内部,上级官员对下级常说的一句话是:我不管你的过程是什么,我只要结果。下级则力图贯彻执行好这些要求,完成自上而下布置的任务,以便在政绩竞赛中获胜,至少不会为没有完成任务而影响仕途;为了达成这一目的,下级费尽心思、各方周旋,很难顾及完成任务对这些地区的长远影响。

  作者写到:

  这里的故事表明,公共政策虽然有着良好的目标,但在实际执行过程中却可能对乡村社会机体造成极大伤害,弱化集体治理的基础。因此,我们需要认真思考国家和地方性社会制度在公共产品供给中的作用,及其对乡村治理可能产生的与初衷相悖的影响。

  在体制内的工作中,我们不难理解在上述"村村通"项目中观察到的国家及其政策的积极主动角色,且既具有"高度现代化意识形态",又有强大组织能力来实施它"以行政手段来安排自然和社会"的抱负。而村庄和地方性社区的公民社会发育不良,无力抵制政府项目的强制性推行,难以有效地维护自己的利益。

  一个问题油然而生:

  随着一条条负债而来的修路工程,究竞是延长了还是缩短了有良好初衷的国家政策与乡村民众之间的心理距离呢?一个高效率、高能力的政府体制到底是为了谁、为了什么目标呢?

  无疑,政府公共工程的失败会削弱公共信任的基础,也极大地削弱了集体权威的基础;积极的政府干预还可能会阻碍自治的公共空间的出现,从而削弱公共产品供给中非正式责任的机制。换句话说,就是陷政府于无限全责的尴尬,不仅不能解决问题,还会成为问题的一部分。

  "权为民所用,情为民所系,利为民所谋".既应该是我们对工作认识的逻辑起点,也是我们一切工作的出发点和落脚点。从2011年起我区麦子店街道开展的"问需、问计、问政于民",围绕解决政府难点,群众关心的热点,在健全基层党组织领导和促进居民群众有序参与这两个方面做文章,初步形成了党的领导、政府负责、居民自治、社会参与、法治保障的"党政群共商共治"模式。在提高城市精细化管理,加强和创新社会治理的今天,政府需要重构自己与社会的关系。通过制度建设在政府和社会之间建立起一种互信关系,在制度层面上承认各种利益群体合法组织起来的权利,防止某些社会力量在抗争中形成寻租、共谋,演变成反对力量。其次,将各种社会力量的利益诉求纳入法治轨道进行规范,让各种利益群体在一个公平、公开的程序中表达自己的利益诉求,达成共识,达成妥协,再把它转换成政策。这在我们现行的人民民主和协商民主体制框架下,都是有着广阔的实践空间的。

  总之,在良性互动中促进社会共识、完善公共治理,这是我们加强和创新社会治理,形成"街乡吹哨、部门报到"生动实践的重要目标和现实途经。

  以上,是为粗读《中国国家治理的制度逻辑》一书的点滴心得。

  (朝阳区国资委党委书记  刘勇)

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